مقدمه
در چند دهه گذشته، مساله انتقال و مدیریت پایتخت یکی از دغدغه های مهم دولتها در جمهوری اسلامی بوده است. در دولت چهاردهم نیز این امر به یکی از اولویتهای دکتر پزشکیان تبدیل شده و معاون اول رئیس جمهور نیز در آبان ماه ۱۴۰۳ به عنوان مسئول بررسی موضوع انتخاب شدند. دلیل تکرار و تداوم چنین موضوعی، پدیداری روزافزون چالشهای مختلف تهران و پیرامون پرمساله آن در حوزههایی مانند؛ تراکم جمعیتی، تداوم مهاجرت به مرکز، مسائل زیست محیطی، مسکن، حاشینه نشینی و مناطق فرسوده، مشکلات ترافیکی، اتلاف بالای انرژی، افزایش تصاعدی هزینه های شهری و به ویژه خطر بالقوّه و هولناک زلزله بوده است. برخی از این چالشها به تدریج پایتخت را با وضعیت بحرانی مواجه نموده؛ مثلاً در شاخص ترافیک، اتلاف سالانه بیش از دو میلیارد ساعت وقت شهروندان، تردد ۲.۵ میلیون خودرو به جای ۷۵۰ هزار، ورود روزانه ۱۴۰۰ تن آلاینده به شهر و هزینه های گسترده سلامت شهروندان، مصرف ۱۳ میلیون لیتر بنزین- دو برابر استاندارد جهانی- بخشی از این واقعیات است. چنین روندی باعث شده تا شاخصهای کیفیت زندگی در تهران در مقیاس بین المللی در وضعیت وخیمی باشد. بر اساس بررسی دانشگاه آکسفورد از شاخص «کیفیتزندگی» در ۱۶۳ کشور جهان، تهران در جایگاه ۷۴۵ از میان ۱۰۰۰ شهر قرار گرفته و نیز بر اساس آخرین یافتههای واحد اطلاعات نشریه اکونومیست، تهران از میان ۱۷۲ شهر،از نظر کیفیت زندگی در رتبه ۱۶۳ است.[۱]
با وجود چنین وضعیت و رتبه ای، اما در سطح ملی به خاطر جذابیت های بینظیر تهران در تمرکز منابع و فرصت ها در عرصه های تجاری- اقتصادی، علمی- آموزشی، فرهنگی- هنری و درمان-سلامت، سالانه نزدیک به ۲۰۰ هزار نفر از مردم مناطق مختلف کشور به دنبال رفاه و درآمد بهتر به پایتخت مهاجرت میکنند و البته در سه دهه گذشته همین جذابیّت و ظرفیت در حوزه اشتغال موجب حضور صدها هزار نفر از اتباع افغانی در تهران و حاشیه های آن شده است . طبعاً چنین روند رو به تزاید مهاجرت داخلی و خارجی و رشد جمعیت آن به مثابه مهمترین عامل تشدید معضلات و بحرانهای مرکز کشور، آینده پرچالشی را برای تهران به تصویر می کشد. در مواجه با این روند و برای پیشگیری از گسترش آن، دولتهای مختلف به دنبال تغییر این وضعیت بوده اند و سیاست انتقال پایتخت به عنوان یکی از رویکردها مطرح شده است و بر مبنای طرح توسعه «دریا محور» در دولت جدید، انتقال پایتخت به سواحل مَکُران در جنوب مدنظر میباشد.
در این تحلیل کوتاه در صدد پاسخ به این پرسشها هستیم که نتایج اقدامات و یافته های مطالعات پیشین چه بوده است؟ آیا تغییر و انتقال پایتخت ممکن هست؟ چه راهکارها و گزینههایی برای تغییر وضعیت تهران و پیشگیری از بحرانهای آتی ارائه شده است؟ و بهترین گزینه حل مساله پایتخت چه میتواند باشد؟
۱. مطالعات و تجارب انتقال پایتخت؛
ایده «انتقال پایتخت» طی ۱۱۰سال گذشته ۸ بار مطرح شده و در پاسخ به این سوال که آیا انتقال پایتخت ممکن و ضروری هست یا نه، به دو طیف از پاسخها یعنی نتایج مطالعات و اقدامات دولتها و دیدگاه مدیران و کارشناسان اشاره میگردد؛
- مطالعات و تجارب گذشته؛
سال ۱۳۴۷ اولین طرح جامع تهران برای پیشگیری از رشد غیرمتعارف آن تصویب و از لحاظ فنی مطالعات گستردهای توسط کارشناسان داخلی و خارجی صورت گرفت. کارشناسان در برآورد اولیه به این نتیجه رسیدند که جمعیت تهران تا سال ۱۳۷۰ به عددی بین ۸ الی ۱۰ میلیون نفر و جمعیت کشور به ۵۰ میلیون نفر خواهد رسید. بر این مبنا در سال ۱۳۵۲ در طرح آمایش ستیران، بیشترین تاکید طرح، استقرار صنایع مادر در حوزههای فولاد و پتروشیمی در جنوب و نیز انتقال نصف جمعیت کشور (۲۵ میلیون نفر) به سواحل جنوب و ایجاد ۵ شهر ۲۵۰ هزار نفری در سواحل مَکُران بود.
پس از انقلاب اسلامی برای اولین بار بحث انتقال پایتخت در سال ۱۳۶۴ مطرح گردید و چند مکان از جمله اطراف شهر تفرش مکانیابی گردید، ولی به علت مسائل جنگ و ناتوانی مالی دولت و دیگر دلایل فنی متوقف شد. در سال ۱۳۶۸ پژوهشی توسط مرکز مطالعات شهرسازی و معماری ایران جهت انتقال پایتخت سیاسی صورت گرفت که برآورد بر این بود در صورتی که از همان سال ۱۳۶۸ طرح انتقال پایتخت آغاز و اجرایی شود، در سال ۱۴۰۰ میتوان جمعیت تهران را به یک میلیون نفر کاهش داد. این طرح نیز پس از پایان جنگ و نیاز کشور به منابع عظیم مالی برای بازسازی مناطق جنگی فراموش شد. پس از پایان جنگ تا کنون شش بار مطالعات مختلف انتقال پایتخت انجام شده و موضوع اصلی و مشترک همه این مطالعات پاسخ به این پرسش بوده که آیا بایستی پایتخت منتقل شود یا همین مجموعه شهری تهران ساماندهی شود.
در دولت اول هاشمی و وزارت مسکن کازرونی یک گروه کارشناسی نهایتاً چهار نقطه در کشور را که به لحاظ اقتصادی، اجتماعی، امنیتی و زیرساختهای مورد نیاز یک مرکز سیاسی، مناسب بودند، انتخاب و پیشنهاد می نمایند. ولی یک شرکت مشاور در دوره وزارت آخوندی مطالعاتی را انجام داد که پاسخ این مطالعات برای انتقال پایتخت منفی بود. در دهه ۱۳۷۰ با توجه به این بررسیها و مخالفت کرباسچی شهردار وقت، گزینه جابهجایی در آن مقطع رها شد و بحث ساماندهی تهران و سر و سامان دادن به فضای شهر تهران در دستور کار قرار گرفت و قضیه انتقال پایتخت به فراموشی سپرده شد.
در کابینه اول خاتمی، موضوع بار دیگر به طور جدی مطرح شد ولی همه کارشناسان و شخص وزیر مسکن، عبدالعلیزاده به این نتیجه رسیدند که هزینههای تغییر پایتخت بسیار سنگین است و چنین تغییری توجیه اقتصادی ندارد و طرح باز عقیم میماند. در دوره احمدی نژاد نیز مساله انتقال پایتخت و نیز ضرورت انتقال دفاتر مرکزی شرکتها به منظور تمرکززدایی مطرح میشود که در تصمیمی عجیب بخشهایی از دولت مانند میراث فرهنگی و … را در شهرهای مختلف پراکنده میشود. این روش به جای اینکه هزینهها را کاهش دهد حتی هزینههای حمل و نقل و بعد جغرافیایی را نیز به دولت تحمیل میکند. طرح انتقال دفاتر مرکزی شرکتهای استانی مستقر در تهران نیز ناکام میماند.
در دولت روحانی دوباره انتقال پایتخت مطرح شد ولی این بار مجلس با کمک کارشناسان توسعه شهری و منطقهای علاوه بر اجازه مشروط برای انتقال پایتخت، اصل تمرکززدایی برای تهران را طی مصوبه ۲۱ مرداد ۱۳۹۳ به شکل قانون ابلاغ نمود. بر این اساس دولت وقت «ستاد تمرکززدایی از تهران» را تشکیل و مطالعات وسیعی انجام داد و اسنادی برای تمرکززدایی از تهران تهیه نمود. طرح انتقال پایتخت مجلس در نهایت منجر به تصویب قانون «امکانسنجی انتقال مرکز سیاسی و اداری کشور و ساماندهی و تمرکززدایی از تهران» در اردیبهشتماه سال ۹۴ شد.
بر مبنای این مصوبه مقرر شد شورای عالی انتقال پایتخت، مطالعاتی را به مدت حداکثر ۲ سال انجام تا به این پرسش پاسخ دهند که «آیا مشکلات تهران با انتقال پایتخت حل میشود یا با ساماندهی و تمرکززدایی؟» جلسات این شورای عالی تا اواخر ۱۳۹۸ و شروع کرونا برگزار شد و با فراگیری اپیدمی موضوع از اولویت خارج شد. اما نتایج جلسات تا آن زمان و جمعبندی معاونت وزارت شهرسازی یعنی وزیر فعلی راه و شهرسازی بر این بود که «تمرکززدایی خدمات و امکانات از تهران و ساماندهی مجموعه شهری تهران» راه ممکن و مناسب برای حل مسائل پایتخت است و برآیند نظرها تا آن زمان، «نه» به انتقال پایتخت بود. در دولت سیزدهم عملاً این موضوع در اولویت دولت مرحوم رئیسی قرار نگرفت و شورای ساماندهی تهران و امکانسنجی انتقال پایتخت تشکیل جلسه نداد.
- ابهامات و سوالات کارشناسان؛
صاحبنظران و مدیران حوزه شهرسازی در خصوص طرح انتقال پایتخت دولت چهاردهم به چند سوال و ابهام تاکید دارند؛ این ابهامات را در این موارد میتوان خلاصه نمود؛ نخست این که، تکلیف قانون سال ۹۴ چه میشود. بر مبنای این قانون، نتایج مطالعات شورای انتقال بر نفی انتقال پایتخت و ضرورت ساماندهی و تمرکززدایی از آن بود. سوال دوم کارشناسان این است که آیا با انتقال پایتخت، مسائل و چالشهای تهران حل خواهد شد؟ به نظر آنها، انتقال پایتخت تنها بخشی از مشکلات را تعدیل خواهد کرد؛ اما دیگر مشکلات در جای خود باقی میمانند؛ سوال سوم این که، آیا پایتخت جدید از مشکلات پایتخت فعلی در امان خواهد بود؟ پاسخ آنها منفی است، زیرا سیاستگذاریهای حاکمیت، متکی بر تمرکزگرایی و تصمیمگیری در پایتخت است. از این رو نه تنها «مشکلات تهران» باقی میماند که «شبیه همین مشکلات» در پایتخت جدید شکل خواهد گرفت. سوال دیگر این که آیا تجارب جهانی موفقیتآمیز بوده؟ پاسخ مطالعات این بوده که نتایج تغییر و انتقال پایتخت متفاوت بوده و در خیلی از کشورها اهداف مدنظر به دست نیامده و بر مسائل و چالشهای پیشین افزوده شده است.
۲. راهبردها و رویکردهای حل مساله پایتخت
سوال مهمی که بیشتر مدیران باسابقه و کارشناسان ارشد مطرح میکنند، این است که در شرایط فعلی ممکن و مطلوبترین راهکار برای حل مسائل تهران چیست؟ در این خصوص راهبردها و سیاستهای مختلفی مطرح شده که هر کدام دارای استدلالهای خاص خود میباشد؛
۲.۱ طرح انتقال پایتخت؛
برخی مدیران از جمله دکتر پزشکیان در تحلیل دلایل ضرورت انتقال پایتخت تاکیدشان بر این است که «تهران به عنوان پایتخت کشور با مشکلاتی دست به گریبان است که هیچ راهحلی جز انتقال مرکزیت نداریم؛ کمبود آب، نشست زمین، آلودگی هوا و امثال آن با تداوم سیاستها و اقداماتی که تا به حال اتخاذ و اجرا شدهاند، فقط تشدید شده و راهحل اساسی جابهجایی مرکزیت سیاسی و اقتصادی کشور است.» رئیس جمهور و برخی کارشناسان بر این امر تاکید دارند، به خاطر تمرکز منابع مادی و انسانی در تهران سایر روشها چندان موثر نخواهد بود. مثلاً در فاصله سالهای بین ۱۳۷۰ تا ۱۳۹۰ تعداد ۵.۶ میلیون نفر به جمعیت استان تهران اضافه شد و در این سه دهه که چهار شهر جدید در اطراف تهران ساخته شد تنها ۶.۶ درصد از مقدار افزایش جمعیت تهران را جذب نمود، لذا راهبرد ساماندهی و سیاستهای آمایشی جواب نخواهد داد.
بر این مبنا، مشهودی مسئول گروه شهرسازی جامعه مهندسان مشاور ایران بر سبک کردن بار تهران و پیشگیری از افزایش آن تاکید دارد. به نظر وی، بر مبنای نتایج آخرین مطالعه دهه ۱۳۹۰، تعداد کارکنانی که با تغییر پایتخت از تهران منتقل میشوند ۱۱۲ هزار نفر است که با خانواده آنها حدود ۴۵۰ هزار نفر می شود و با احتساب ۵.۱ شغل جنبی و تبعی، سقف جمعیت منتقل شونده به حدود یک میلیون نفر میرسد. به نظر وی اصلاً این عدد مقدار مهمی نیست؛ بلکه مهم این است که تغییر پایتخت موجب کاهش رشد فزاینده جمعیت تهران میشود. طبق آمار، ۴۰ درصد از بودجه و تسهیلات بانکی و مالی کشور به تهران اختصاص مییابد. انتقال پایتخت میتواند به بهبود توزیع امکانات و توسعه مناطق کمتر توسعهیافته کمک کند.
همچنین بر مبنای برخی مطالعات با تغییر مرکزیت سیاسی اداری از تهران، حدود ۳۰ درصد از حجم حمل و نقل شهری کاسته میشود و نزدیک به ۴۰ درصد از مسافرتهای کاری شهرستانیها به تهران و تردد آنها در تهران کم میشود. در نتیجه با کاهش این حجم از تردد، آلودگی هوای تهران که ۷۰ درصد به ترافیک مربوط است، تا حد قابل تحملی کاهش مییابد.
در مقابل برخی کارشناسان و مدیران معقدند که به فرض تغییر مرکزیت سیاسی، جذابیتهای تهران، فرصتها و زیرساختهای آموزشی، درمانی و فرهنگی و مشاغل مرتبط باعث تخلیه جمعیتی گسترده ای از تهران نشده و بیش از ۹۰ درصد مردم گرفتار همان چالشهای پیشین خواهند بود.
برخی مخالفتها از منظر امکان تامین هزینه های مالی تغییر یا انتقال پایتخت میباشد. «فردین یزدانی» مدیر مطالعات بازنگری طرح جامع مسکن بر این سوال تاکید دارد که آیا دولت هزینههای انتقال پایتخت را میتواند تامین کند و آیا این انتقال صرفه اقتصادی برای کشور خواهد داشت یا اینکه هزینههای مالی بر کشور تحمیل خواهد کرد. در آن دوران و در دولتهای پیشین با درآمدهای نسبتاً بالای نفتی امکان این انتقال میسر نشد و الان هم سیستم اقتصادی ورشکسته و کسری بودجه دولت نشان میدهد که نباید مطرح شدن موضوع انتقال پایتخت را جدی گرفت.
همچنین سلطانی عضو کمیسیون انرژی مجلس معتقد است که انتقال پایتخت هزینه فوقالعاده سنگینی به کشور و مردم تحمیل میکند. از ۴۰۰ هزار میلیارد تومان پروژه عمرانی نیمهکاره در خوشبینانهترین حالت حداکثر ۳۵ هزار میلیارد تومان برای تکمیل این پروژهها تخصیص مییابد. حال اگر طرح انتقال پایتخت نیز به این پروژهها بار شود، هزینههای غیرقابل تصوری برای کشور به وجود میآید. پیروز حناچی شهردار پیشین تهران و مسئول دبیرخانه شورای عالی شهرسازی و معماری، هزینه انتقال پایتخت را در محدوده ۷۸ میلیارد دلار برآورد مینماید. به نظر دکتر شریف زادگان، حتی اگر همه دلایل نامربوط انتقال پایتخت درست باشد، این کار در قواره و ظرفیت مالی دولت و اقتصاد ایران با وجود مشکلات کسری بودجه و شرایط تحریم اقتصادی نیست.
برخی دلایل دیگر مخالفت با انتقال پایتخت را در محورهای زیر میتوان برشمرد؛
- مساله جایابی و چالش مکان جدید از منظر هندسی و مرکزیت
- ملاحظات امنیتی پدافند غیرعامل و عدم امکان انتقال مرکزیّت سیاسی به مرزهای ساحلی
- وجود خیلی از مسائل و تنشهای فعلی تهران مانند بحران آب و چالشهای زیست محیطی در اکثر کلان شهرها و حتی مناطق پیرامونی و ساحلی
- کاهش کارآمدی و اختلال در نظام سیاستگذاری و تصمیم گیری کشور مانند دوره احمدی نژاد
۲.۲ طرح چند پایتختی؛ تفکیک کارکردی
در این رویکرد برای حل مسائل تهران، مرکز کشور از حالت سنتی و متمرکز چندهزار ساله با اهداف کارکردی به چند پایتخت سیاسی- امنیتی، پایتخت فرهنگی، پایتخت اقتصادی و تجاری تقسیم میشود و در چند نقطه جغرافیایی مختلف مستقر میگردد. در این رویکرد به تجارب ترکیه و پاکستان اشاره میگردد که مراکز سیاسی و اقتصادی از هم تفکیک میشود. در ترکیه مرکزیت سیاسی از استانبول به آنکارا و در پاکستان مرکزیت سیاسی از کراچی به اسلام آباد که شهرهای کم جمعیتی هستند، منتقل میشود. دو کشور دیگر نیز پایتختهای خود را تفکیک کردند، یکی استرالیا که سه پایتختی است و دیگری آفریقای جنوبی که سه پایتختی است. در این حالت یعنی پایتخت سیاسی در یک جا، پایتخت فرهنگی در یک جا و پایتخت اقتصادی در جای دیگر است.
دو کشور دیگر هم در سالهای اخیر دست به این اقدام زدند و اخیراً اندونزی، پایتخت خود را بهدلایل محیط زیستی جابهجا کرد و مصر تا ۲۰۲۶ احتمالا در ۴۶ کیلومتری قاهره، نقطه جدیدی ساخته و جابهجا خواهد شد. پس چنین کشورهایی پایتخت را جابهجا نکردند، بلکه مرکز سیاسی را از مرکز اقتصادی و فرهنگی تفکیک نمودند.
بر مبنای این رویکرد، پایتخت سیاسی ضرورت ندارد که یک پایتخت جمعیتی یا صنعتی باشد؛ اصلا در مرکز سیاسی، وجود صنعت یا تمرکز جمعیتی مفهوم ندارد. مرکز سیاسی یعنی نقطه مناسب به لحاظ امنیتی و پدافندی، و زیرساختهای اجتماعی که تا شعاع ۱۰۰ تا ۲۰۰ کیلومتری اراضی آن ملی باشد. بنابراین در این شهر لزوما جمعیت متشکل در پی اقتصاد و اشتغال وجود نخواهد داشت. و ضرورتی ندارد مرکز سیاسی حتماً با مرکز فرهنگی، مرکز جمعیتی، مرکز اقتصادی منطبق باشد. این انطباق رانت بهوجود میآورد. اشتباه و مغلطه نیز اینطور است که تصور میکنیم وقتی از تغییر پایتخت میگوییم، حتما باید جای تهران، پایتخت به یکی از مراکز استانها یا یکی از شهرهای بزرگ استانهای دیگر، انتقال پیدا کند. در صورتی که چنین چیزی ضرورتی ندارد. بلکه میتواند این نقطه، ده هزار نفر جمعیت داشته باشد. ۲۰ هزار نفر جمعیت داشته باشد که آنها هم سیاستمداران، دولتمردان و خدمهای هستند که در حوزه سیاسی فعال بوده و خدمات میدهند.
۲.۳. ساماندهی و توسعه مجموعه شهری تهران
رویکرد سوم برای حل مسائل تهران نه تغییر و جابجایی کامل و یا چند پایتختی، بلکه راهبرد حل مسائل و معضلات تهران و پیرامون آن است. بیشتر کارشناسان از جمله مدیران سابق و فعلی شهرداری و یا اعضای شورای شهر تاکید دارند که با توجه به عدم امکان انتقال پایتخت، بهترین اقدام ساماندهی تهران و مجموعه شهری آن است. از این رو، کاربردیترین راهکار «تمرکززدایی امکانات و خدمات اقتصادی از تهران»، «توسعه حمل و نقل عمومی بین تهران و حومه» و «یکپارچهسازی تهران و شهرهای اطراف آن همچون کرج در سیاستهای شهری» است.
محمد حقانی، پدر مدیریت شهری ایران و عضو سابق شورای شهر تهران بر این باور است که پایتخت از تهران به هر جایی که برود دوباره در سالهای متمادی به کلانشهر دیگر تبدیل خواهد شد و مشکلات کنونی تهران آنجا ایجاد میشود. ما باید به این فکر کنیم که برای تهران چکار کنیم؟ برای آلودگی هوا، حجم ترافیک، افزایش جمعیت، ناهنجاریهای اجتماعی و… چه اقداماتی انجام دهیم و چگونه معضلات اجتماعی تهران را برطرف کنیم؟
به نظر بیتالهی، عضو هیات علمی مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی راهکار حل مشکلات و کاهش ریسک در تهران، در برنامههای قابل اجرا و کمهزینهتر از انتقال پایتخت نهفته است. یکی از پیشنهادها این است که مشوقها و سیاست توزیع معیشت مناسب در اقصی نقاط کشور با هدف تشدید مهاجرت معکوس از تهران صورت گیرد؛ ساختوساز و مجوز جدید برای مسکنسازی گسترده متوقف شود؛ بافت فرسوده پایتخت بهبود یابد و نوسازی شود؛ افزایش ساختوساز و مسائلی مثل شهرهای جدید کاملاً متوقف شود چرا که این روش باعث تشدید مهاجرت به پایتخت میشود و این مسائل جز اضافه کردن به مشکلات کنونی تهران نتیجه دیگری دربر نخواهد داشت.
علی احمدی از تحلیل گران مسائل شهری تاکید دارد که بسیاری از شرکتهای استانی دفاتر خود را در تهران دایر کردهاند اما کارخانه آنها در شهرستانها است، به این دلیل که به دنبال تخصیص ارز بیشتر و رانت هستند. در صورتی که هیچ ضرورتی در دنیای ارتباطات به حضور آنها در تهران نیست. از این رو چنانچه این شرکتها ساماندهی شوند بخش مهمی از بار تهران سبک میشود.
شریف زادگان از کارشناسان ارشد توسعه منطقه ای معتقد است که مسائل شهر تهران باید در فضای مجموعه شهری تهران (شامل تهران و شهرستانهای استان) و در چارچوب نتایج آمایش ملی سرزمین حل و فصل شود که طی آن فعالیتهای برتر در مناطق کشور و استانها – آن هم نه با روش دستوری و زور، بلکه بر اساس مزیتهای نسبی منطقهای- توزیع شود و به منظور تعادل بخشی فضایی سرزمینی و تقویت مناطق، از اسنادی که در شورای ساماندهی تهران برای تمرکززدایی و آمایش سرزمین تهیه شده، استفاده شود. همچنین بهزادفر از اساتید دانشگاه نیز تأکید دارد که اصل بحث انتقال پایتخت یک انحراف از نظام برنامهریزی، یک فرار به جلو و یک گریز از حل مسئله است. وی ضمن آسیبشناسی نظام توسعه کالبدی و برنامهای کشور، حل مسئله تهران را در گرو توجه هدفمند و واقعی به «مطالعات آمایش سرزمین و بازنگری در سیستم برنامهریزی فضایی کشور» میداند.
در مجموع در رویکرد ساماندهی و امکان حل مسائل تهران به مطالعهای تاکید می شود که در دو دهه اخیر از تجربه ۲۴ کشور در انتقال پایتخت به دست آمده و نتایج آن این است که بیشتر این کشورها به اهداف اولیه خود دست نیافتند و مشکلات همچنان باقی ماندند. بر مبنای این پژوهش، کشورهایی که پایتخت آنها مشکلاتی شبیه تهران داشتند، از سیاست تمرکززدایی جمعیتی، مراکز شغلی و اقتصادی برای کاهش جاذبه نسبی سکونت در پایتخت و تشویق به سکونت در دیگر مناطق شهری، توسعه زیرساختهای حمل و نقل عمومی، بهره گیری از انرژی پاک در سیستم سوخت خودورها و توجه به الزامات توسعه متوازن ملی ومنطقهای استفاده کردهاند.
۲.۴. اصلاح نظام حکمرانی کشور
در کنار سه رویکرد ۱) انتقال پایتخت، ۲) طرح چندپایتختی و ۳) ساماندهی مسائل و نظام مدیریت شهری تهران، رویکرد چهارم بر ضرورت اصلاح نظام حکمرانی کشور و نظام مدیریت و حکمرانی استانی و شهری تاکید دارد. در این راهبرد، معضلات امروز تهران ریشه در ماهیت و ساختار نظام سیاستگذاری و تصمیمگیری و به ویژه الگوی توسعه ملی نامتوازن دارد. در این چارچوب دو ایده «تمرکززدایی از نظام بوروکراتیک کشور» و «نظام مدیریت یکپارچه شهری» برای نوسازی نظام حکمرانی ملی و محلی مطرح شده است.
تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به استانها
در دولت اول روحانی زمانی که موضوع انتقال پایتخت مطرح شد، مجلس با کمک کارشناسان توسعه شهری و منطقهای علاوه بر اجازه مشروط برای انتقال پایتخت اصل تمرکززدایی برای تهران را طی مصوبه ۲۱ مرداد ۱۳۹۳ به شکل قانون ابلاغ نمود. بر این اساس دولت وقت «ستاد تمرکززدایی از تهران» را تشکیل و مطالعات وسیعی انجام داد و اسنادی برای تمرکززدایی از تهران تهیه نمود.
در این رویکرد، تمرکززدایی نه فقط یک سیاست مدیریتی، بلکه یکی از اصول کلیدی دموکراسی اجتماعی و مشارکتی است. این مفهوم با هدف افزایش پاسخگویی، کارآیی و شفافیت در مدیریت عمومی شکل گرفته است. تمرکززدایی در ابعاد مختلفی همچون سیاسی، اداری و مالی اجرا میشود و تنها زمانی نتایج مطلوبی به همراه دارد که بهعنوان بخشی از اصلاحات کلان حکمرانی و با رویکرد سیستمی مورد توجه قرار گیرد. تمرکززدایی اداری، مالی و سیاسی به یکدیگر وابستهاند و باید همزمان بهطور هماهنگ طراحی و اجرا شوند. تمرکززدایی فقط جایگزین تمرکزگرایی نیست، بلکه تکمیلکننده آن است. حکمرانی کارآمد زمانی شکل میگیرد که دولت مرکزی و نهادهای محلی نقشهای خود را با دقت و شفافیت ایفا کنند.
در طرح تمرکززدایی، برنامهریزان به دنبال کاهش بار و حجم جمعیت و فعالیتهای یک منطقه متراکم و انتقال آنها به مناطق کمجمعیت هستند. به دنبال این طرح، دیگر نیازی نیست افراد برای انجام کار اداری یا برای دریافت خدمات به پایتخت یا کلانشهرها تردد کنند.
در این چارچوب کرباسچی شهردار اسبق تهران معتقد است که اگر مسئولان اعتماد به نفس داشته باشند و اگر مدیران قوی، توانمند و برنامهریز در استانها منصوب شوند و به آنها اعتماد شود، فعالیت اقتصادی و اداری استانها از تهران مستقل شود، بخشی از مشکلات تهران حل میشود. چه لزومی دارد اینقدر مسائل در تهران متمرکز باشد. اگر قرار است که تمرکززدایی از تهران انجام شود که ضرورت کار هم همین است، دیگر نباید تمام تصمیمات را در تهران گرفت، بلکه باید تفویض اختیارات صورت بگیرد. در شرایط فعلی، انجام کارهای بزرگ در کشور بسیار دشوار است. اگر قرار است توسعه بنادر جنوبی کشور و ساختن چند شهر بندری در حاشیه خلیجفارس و محدوده مکران اتفاق بیفتد، نیاز به تصمیمات بزرگ دارد و دیگر نیازی نیست همه فرآیندهای پیچیدهای که جلوی پای نهادهایی که دنبال توسعه هستند محدود به تصمیمات مرکز باشند و شوراهای عریض و طویلی شکل بگیرد. در واقع باید در واگذاری مسوولیتها یک تجدیدنظر اساسی شود که مبنای آن میتواند اصل۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی باشد و آن شکلگیری شوراها در استانها و واگذاری تصمیمات به نهادهای محلی است.
کرباسچی «فدرالیسم اداری» را یکی از الگوهای مهم تمرکززدایی میداند، به این مضمون که نهادهای محلی در هر منطقهای اختیارات اداری، فرهنگی و سیاسی خود را داشته باشد و بتواند شهر و استان خود را اداره کند. در واقع مدیران استانی، سمت استاندار و فرماندار را دارا هستند اما همه چیز باید در تهران تصمیمگیری شود. به اعتقاد وی فدرالی اداره کردن کشور نه به معنای سیاسی که بخواهیم خودمختاری بدهیم، بلکه به معنای اینکه همه استانداران اختیارات اداره استان به لحاظ مسائل داخلی با خودشان باشد. فرزانه صادق وزیر فعلی وزارت راه و شهرسازی در سال ۹۸ بر این نکته تاکید داشت که تاکنون به هیچ گزینهای برای انتقال پایتخت نرسیدهایم و هیچ شهری انتخاب نشده است. سیاست پیشنهادی ما تمرکززدایی از تهران است و انتقال پایتخت بهطور کامل منتفی است.
نظام مدیریت واحد و یکپارچه شهری
ایده مهم دیگر برای اصلاح نظام حکمرانی محلی، ضرورت ایجاد نظام مدیریت یکپارچه شهری میباشد. زیرا برخلاف اکثر تجارب جهانی، مدیریت شهری در ایران تحت تاثیر فعالیت ادارات کل وابسته به وزارتخانهها و سازمان های عمومی زیاد و عدم ارتباط ارگانیک با نظام مدیریت استانی به شدت چند پارچه و فاقد نظم و نظام مدیریت سیاستگذاری و اجرایی واحد میباشد. بر این مبنا یزدانی مدیر مطالعات بازنگری طرح جامع مسکن تاکید مینماید که اگر میخواهیم مشکل ترافیک تهران را حل کنیم باید زیرساختهای مدیریت شهری را اصلاح کنیم و با مدیریت واحد، بخشی از جمعیت و فعالیتها را به حاشیه شهرها منتقل کنیم تا مدیریت شهری ساماندهی شود.
بنابراین در این رویکرد یکی از مهمترین دلایل انباشت مشکلات تهران، عدم همگونی در مدیریت شهری است. تمرکز بر مدیریت یکپارچه و افزایش کارایی شهرداریها و نهادهای محلی، میتواند در حل بسیاری از مشکلات مؤثر باشد. بر این مبنا، بسیاری از کارشناسان معتقدند که به جای تغییر پایتخت، بهبود ساختار مدیریت شهری میتواند راهحل موثرتری باشد.
جمع بندی
هدف این یادداشت پاسخ به دو سوال بود که آیا انتقال پایتخت امکان پذیر هست؟ و این که چه راهبردی می تواند برای حل مسائل تهران گزینه مناسبی باشد؟ در پاسخ به سوال اول چنان چه اشاره گردید، باتوجه به مطالعات صورت گرفته و نیز تلاشها و تجربههای تمام دولتها از سال ۱۳۶۴ تا کنون که تقریباً ۴ دهه را شامل میشود، انتقال پایتخت به دلایل مختلف، امکان پذیر نشده و با توجه به شرایط جدید منطقهای و نیز سیاست فشار حداکثری ترامپ در دوره دوم ریاست جمهوری، سیاست تغییر و انتقال پایتخت در دولت چهاردهم نیز امکانپذیر به نظر نمیرسد. امّا در خصوص راهبرد مناسب برای حل و کاهش مسائل تهران، لازم است به طور همزمان سه راهبرد و سیاست ۱) تمرکززدایی از تهران، ۲) ساماندهی مجموعه شهری بر مبنای طرح جامع و۳) اصلاح نظام حکمرانی و ساختار نظام سیاستگذاری اداری کشور در دستور کار قرار گیرد. بر مبنای نتایج و یافتههای ۱۱ پروژه مساله شناسی استانهای کشور که در پژوهشکده مطالعات راهبردی سال های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ انجام گرفته، مهمترین علت انباشت مسائل استانها و خود تهران به ناکارآمدی ساختاری نظام مدیریت استانی و شهری و عقب ماندگی عمیق آن از تحولات جهانی و تجارب موفق نظام حکمرانی محلی می باشد. در این خصوص نوسازی و بازسازی نظام سیاستگذاری و نظام اجرایی کشور و استان ها ضرورتی اجتنابناپذیر و البته دیرهنگام در پاسخ به انباشت مسائل ملی و محلی میباشد.
[۱] – شاخص جهانی «کیفیت زندگی» بر اساس درآمد خانوارها، نابرابری، هزینه مسکن، خدمات رفاهی و تفریحی و سرعت اینترنت بهدست میآید.
