مقدمه
نظام برنامه ریزی در ایران در چند دهه گذشته تلاش های گسترده ای را برای دستیابی به اهداف کلان توسعه و گذار به جامعه ای پیشرو تجربه کرده است. تدوین و اجرای پنج برنامه عمرانی پیش از انقلاب و اجرای پنج برنامه توسعه در جمهوری اسلامی و نیز تدوین سند چشم انداز ۲۰ ساله بیانگر دغدغه دائمی دولت ها و نظام برای تحقق توسعه ملی و خروج از چرخه توسعه نیافتگی است. باتوجه به مختصات ژئوپلیتیکی و جامعه شناختی کشور یکی از اهداف مهم نظام سیاستگذاری، دستیابی به توازن و تعادل منطقه ای و کاهش نابرابری های زیرساختی و تعدیل شکافهای ساختاری و سرزمینی بوده است. برنامه های بلندمدت اقتصادی در ایران هرچند در سطح ملی با دستاوردهای معینی مانند گسترش زیرساختها و رشد تولید ناخالص ملی در دو رژیم سیاسی همراه بوده است، ولی الگوی رشد و توسعه ملی تمرکزگرا زمینه ای برای رشد نامتوازن و در مجموع بسترساز ظهور ساختار نامتعادل مناطق کشور شده است. در رویکرد بلندمدت، چنین الگویی از توسعه علاوه بر اینکه به لحاظ مدیریت بهینه منابع و توان بهره گیری از ظرفیت های محلی- منطقه ای بسیار ناکارآمد است، چالش های ساختاری و آسیبهای کلان ناشی از آن محرک پیامدهای امنیتی دامنه داری برای دولت ها بوده و در برخی مقاطع تاریخی به زمینه ای برای برخی ناامنی ها و بی ثباتی ها و تعمیق شکافها بین مناطق پیرامونی و مرکزی تبدیل شده است.
برحسب مقتضیات کنونی، چنانچه تعریف و برداشت موسعی از امنیت داشته باشیم، پیامدهای ناشی از توسعه ناموزون در عرصه های اجتماعی و اقتصادی ابعاد مهم ثبات سیاسی در حال و آینده خواهند بود. مؤلفه هایی مانند افزایش مهاجرت از مناطق توسعه نیافته که زمینه ای برای تشدید عدم تعادل در استقرار جمعیت در گستره سرزمینی است، گسترش مناطق حاشیه نشین در شهرهای بزرگ مناطق کمتر برخوردار و تشدید شکافهای اجتماعی چنانکه رخدادهای دی ۱۳۹۶ و آبان ۱۳۹۸ نشان داد، میتواند به بحران کارآمدی و مشروعیت سیاسی در این مناطق بینجامد. همچنین افزایش خطرپذیری مراکز زیست و فعالیت به دلیل تمرکز و تراکم بیش از حد فعالیتها، افزایش تنش بین مناطق مختلف کشور در خصوص بهره برداری از منابع زیست محیطی به ویژه منابع آب، آسیب پذیری و ناپایداری اقتصاد ملی به دلیل تمرکز فعالیت های اقتصادی در مناطق خاص از جمله پیامدهای امنیتی چنین الگوی پیشرفت می باشد. همچنین همراهی شکافهای توسعه ای در مناطق پیرامونی با شکافهای قومی و مذهبی که موجب تراکم شکافها می شود، زمینه ای برای تهدید یکپارچگی و انسجام اجتماعی و ظهور واگرایی های سیاسی بوده و خواهد بود.
هر چند در دوران سازندگی برنامه های توسعه ملی احیا شد و اجرای بخشی از این برنامه ها در مناطق توانست بخشی از کمبودها و چالش های اقتصادی حاکم بر دوران جنگ، همچون درصد بیکاری، درصد رشد اقتصادی و درآمد سرانه را افزایش دهد اما نهایتاً، به دلیل اهداف و ماهیت نظام برنامه ریزی بجا مانده از قبل، مجدداً به افزایش عدم تعادل، فاصله طبقاتی و بروز محرومیت های منطقه ای انجامید. در این دوران هرچند برنامه های چند ساله عمرانی احیا شد؛ اما آ نچنان که توقع می رفت نظام برنامه ریزی، ساختار، جایگاه و شیوه های برنامه ریزی کشور تغییر بنیادی به خود ندید تا بتواند به صورت ساختاری استراتژی نظام برنامه ریزی و سیاستگذاری را در چارچوب توسعه متوازن ملی طراحی و تثبیت نماید.
با توجه به این واقعیت ها که پس از اجرای برنامه های تعدیل ساختار و سیاست آزادسازی در دوره پس از جنگ نمایان شد، و نیز متأثر از تحولات نظری و عملی در رویکردهای برنامه های توسعه در سطح جهان، در ایران نیز به تدریج ضرورت برنامه توسعه منطقه ای با رویکرد آینده نگر، سیستمی و مبتنی بر روشهای مشارکتی و نیز ضرورت تمرکززدایی اقتصادی، مالی و اداری، هم در نظر و هم در عمل برای اولین بار چندین سند مهم استانی در استانها پذیرفته شد و مابین سالهای ۱۳۷۵ – ۱۳۸۵، با مشارکت نهادهای برنامه ریزی استانی تدوین شد که مهمترین آنها عبارت اند از: راهبردهای توسعه بلندمدت استانها؛ برنامه های سوم و چهارم توسعه استانها؛ اسناد آمایش سرزمین استانی؛ مطالعات کالبدی ایران ( پهنه بندی منطقه ای ده گانه کشور)؛ تهیه گزارش توسعه انسانی در استانها در دو نوبت، اسناد مطالعات جامع مسکن استانها؛ مطالعات پیمایش ملی ایرانیان در مراکز استانها. این سیاست های نوین منطقه ای با ایجاد خزانه معین استانی در برنامه سوم و تأسیس شورای برنامه ریزی استانها استمرار و در برنامه چهارم با تخصیص بخشی از درآمدهای دولت به استانها تعمیق گردید.
مهمترین نتایج و دستاوردهای حداقلی و غیرمستقیم تدوین این اسناد، تقویت ساختاری و کارکردی نظام برنامه ریزی در استانها در حوزه هایی مانند نظام کارشناسی، نظام آمار و اطلاعات استانی، نظام پژوهشی و مطالعات توسعه، نظام ارزیابی و بازخورد و نیز ارتقای فرهنگ برنامه ریزی، در میان مدیران و کارشناسان بخش دولتی در سطح استانها بود.
در دوره دولت نهم و دهم در چارچوب رویکرد تقلیل گرایانه از عدالت و توازن منطقه ای که بیشتر معطوف به توزیع پول و تسهیلات و اجرای سیاست هایی مانند طرحهای زودبازده، سهام عدالت، طرح نقدی سازی یارانه ها بود، رویکردهای برنامه چهارم توسعه که مبتنی بر توانمندسازی نهادی و کارکردی مناطق بود، کنار گذاشته شد و پس از انحلال سازمان مدیریت و برنام هریزی و مراکز و دفاتر استانی این سازمان، وزرا و حتی شخص رئیس دولت در طول هشت سال از طریق سفرهای استانی تمام اختیارات سیاستگذاری و تصمیم گیری را به طور مستقیم در اختیار گرفت و در طول چند روز سفر استانی با تصویب د هها و بعضاً صدها طرح بزرگ و کوچک، مقامات و نهادهای محلی را به مجری ب یاختیار و مسئول ارائه گزارشهای پیشرفت این طرحها و مصوبات تبدیل نمود. افزایش شدید قیمت نفت دولت را به فعال تمام عیار در توزیع منابع کلان تبدیل نمود و در این دوره با وجود شعارهای عدالت خواهانه، منابع استراتژیک صندوق توسعه و غیره بیشتر در اختیار استانهای برخوردار و مرکزی قرار گرفت.
در مجموع به غیر از تغییر رویکرد معین در برنامه سوم توسعه، در چند دهه گذشته رویکرد رشد محور و مکانیکی دولتها به مسئله توسعه ملی و بی توجهی به توسعه نیافتگی نهادی و ظرفیت های ناچیز رقابت پذیری مناطق توسعه نیافته و نیز ظرفیت های انباشتی موجود در مناطق توسعه یافته در کنار عواملی مانند قدرت لابیگری گروههای ذینفوذ در تنظیم و تخصیص بودجه این مناطق و فقدان نظارتهای ضروری، سبب شد مناطق مرکزی برنده و بهره بردار نهایی مسابقه سیاست های رشد و اجرای طرحها و پروژه های عمرانی و زیربنایی و توزیع اعتبارات کلان و ارزان ریالی و ارزی باشند که پیامد و ماحصل آن پدیداری وقعیت و ظهور شرایطی با عنوان توسعه نامتوازن منطقه ای است. با این مفروض، مجموعه مقالات حاضر تلاشی برای توصیف وضعیت توسعه نامتوازن منطقه ای و نیز تبیین چرایی پدیداری آن است که در دو بخش رهیافت ها و رویکردهای نظری و مسائل و مطالعات موردی تدوین شده است.
مقاله اول با عنوان «الگوهای ساخت مرکز و روندهای توسعه منطقه ای» نقش و تأثیر الگوی تاسیس و ساخت سیاسی بر روندهای پایدار توسعه منطقه ای می پردازد. این مقاله بنیانهای شکل گیری عدم تعادل و نابرابری های توسعه منطقه ای در ایران را نه اقتصادی- مدیریتی، اقلیمی ژئوپلیتیکی یا فرهنگی- اجتماعی، بلکه در فرایند تکوین و چگونگی ساخت مرکز یا اقتدار سیاسی و معرفی می نماید. به بیان دیگر این مقاله عدم توسعه ملی متوازن را بیشتر نتیجه ساختار سیاسی- امنیتی اقتدارگرا پس از مشروطه یا شکل گیری ساختار ویژه ای از نظام مدیریت منطقه ای منطبق برآن می داند.
در مقاله دوم با عنوان «امنیت و توسعه؛ رویکردی ژئوپلیتیکی به توسعه و توازن در ایران » با برجسته کردن رابطه امنیت و توسعه در چارچوب معادلات ژئوپلیتیک منطقه ای، تلاش می شود تصویری متفاوت از اثرگذاری معادلات امنیتی فراملی بر توسعه و توازن در ایران ارائه شود. به باور نگارنده، ارتباط دو سطح داخلی و بین المللی از طریق معادلات امنیتی و ساختار ژئوپلیتیک منطقه ای، زوایای متفاوتی را در این زمینه پیشرو می نهد. بر این اساس، پرسش اصلی مقاله این است که معادلات امنیتی و ساختار ژئوپلیتیک منطقه ای چه تأثیری بر توسعه و توازن در ایران داشته اند؟ در پاسخ به این پرسش، این فرضیه مطرح می شود که ویژگی های محیط امنیتی خاورمیانه باعث ناپایداری و نامتوازنی توسعه در ایران شده است. این بررسی نشان می دهد که بین افزایش درگیری ها و تنشها در مجموعه امنیتی خاورمیانه و توسعه و توازن در ایران رابطه مستقیم برقرار بوده است؛ یعنی با افزایش تنش و درگیری در منطقه، از پایداری و توازن توسعه در ایران کاسته شده و با کاهش تنشها، بر پایداری توسعه و توازن در استانهای کشور افزوده شده است.
» مقاله سوم با عنوان «رابطه استراتژی های ملت سازی و توسعه ناموزون در ایران در دوره های پهلوی و جمهوری اسلامی» تاثیر استراتژی های ملت سازی بر نابرابری های منطقه ای در ایران را مورد بررسی قرار داده است. فرضیه مقاله این است که به رغم سرشت متفاوت استراتژی های ملت سازی در دو دوره پهلوی و جمهوری اسلامی، هر دوی این استراتژیها در ایجاد درجه هایی از توسعه نامتوازن منطقه ای در ایران نقش داشته اند. یافته های حاصل از این مطالعه که به روش تبیین علی مورد پردازش قرار گرفته اند، حاکی از این است که از میان مؤلفه ها و عناصر استراتژی ملت سازی در دوره های یادشده، عناصر مشترک مهمی مانند تمرکزگرایی سیاسی و اقتصادی و سیاست اصلاحات از بالا در ایجاد توسعه نامتوازن مؤثر بوده اند.
مقاله چهارم بخش اول با عنوان «چارچوبی برای سنجش شاخص های عدالت فرهنگی در استانها » با هدف شناسایی، اعتباربخشی و وزن دهی به شاخص های عدالت فرهنگی در مناطق ایران نگارش شده است و در آن، ضمن اینکه تلاش شده تا مسئله عدالت فرهنگی با کمک نظریه های اجتماعی و سیاسی شرح داده شود، با مرور اسناد بالادستی و نظریه ها و رویکردهای مختلفی که به این مسئله پرداخته اند، سعی گردیده مجموعه ای از شاخصها برای سنجش وضعیت عدالت فرهنگی در استانها و مناطق ایران ارائه شود. روش پژوهش، تلفیقی از روشهای اسنادی، دلفی و پرسشنامه ای است.
بخش دوم مجموعه مقالات حاضر، توصیف، تحلیل و تبیین مسائل، پیامدها و سیاست های حوزه توسعه مناطق است. مقاله اول این بخش به تحلیل الگوهای فضایی مکانی طبقه خلاق در شهرستانهای کشور می پردازد. نظریه های جدید از طبقه خلاق به عنوان موتور محرکه خلاقیت و به تبع آن رشد به ویژه رشد اقتصادی نام می برند. این پژوهش بر آن است تا با استفاده از ادبیات نظری مربوط به طبقه خلاق، این مفهوم را در سطح شهرستانهای ایران مورد سنجش قرار دهد و الگوهای فضایی حاکم بر انتخاب مکانی طبقه خلاق را با استفاده از روشهای تحلیل فضایی بررسی کند. برای این منظور، از شاخصهای خود همبستگی فضایی در نرم افزار GIS
استفاد ه شده است. یافته های مقاله نشان از ناموزونی پراکندگی طبقه خلاق در ایران دارد. تهران به دلیل ایفای نقش پایتختی، در کنار نظام سیاسی تمرکزگرا و نظام اقتصادی شبه سرمایه داری رانتی در کشور، به مکانی برای جذب و انباشت طبقه خلاق ایران تبدیل شده است.
مقاله دوم این بخش به بررسی رابطه توسعه یافتگی و پتانسیل های جغرافیایی در استانهای ایران» اختصاص یافته است. هدف این مقاله، تعیین سطوح توسعه مناطق مختلف ایران در سال ۱۳۹۰ و بررسی و تحلیل آن در خصوص پتانسیل های جغرافیایی در استانهای کشور با استفاده از شاخصهایی در بخش های بهداشتی و درمانی، فرهنگی و آموزشی، اقتصادی، زیربنایی و مسکن است. یافته های این پژوهش نشان می دهد بین پتانسیل های جغرافیایی و توسعه یافتگی استانهای ایران رابطه ای نامتناسب وجود دارد. برای نمونه، استانهایی مانند یزد، سمنان و کرمان که از پتانسیل های جغرافیایی کمی برخوردارند، به ترتیب با ضریب Cli ضریب ، ۶.۱، ۱.۴۸، و ۱.۵ از توسعه یافتگی بیشتری برخوردار هستند و در رتبه های ۲، ۳ و ۴ قرار دارند. بنابراین، می توان نتیجه گرفت که در ایران توانها و پتانسیل های جغرافیایی ،به دلیل بهره برداری نادرست، نقش چندانی در توسعه ناحیه هایی مانند غرب کشور نداشته اند و همبستگی بین این پتانسیل ها و سطح های توسعه یافتگی ناحیه ها بسیار ضعیف است.
سومین مقاله بخش دوم «سیاست اصلاحات قلمروهای مدیریت محلی در ایران» را بررسی و ارزیابی کرده است. برحسب یافته های این پژوهش، تفرق سیاسی و عملکردی، ضعف سازوکار هماهنگی و همکاری بین مدیران و مسئولان، بی توجهی به کارایی و اثربخشی اقتصادی، ابهام قانونی در نظام تقسیمات کشوری، ضعف در حوزه مشارکت مردمی و از همه مهمتر فقدان سیاست مشخص و برنامه ریزی شده در تصمیم گیریها درباره تجزیه یا ادغام قلمروها ازجمله پیامدهای سیاست قلمرویی وضع موجود ایران است . بر این اساس، ضروری است سیاست ادغام قلمروها به صورت برنامه ریزی شده و با واگذاری برخی اختیارات به سطوح محلی همراه باشد که این امر می تواند به کاهش رایزنی های سیاسی و تأثیر عوامل غیررسمی همراه باشد.
مقاله چهارم به «پیامدهای امنیتی ناموزونی توسعه منطقه ای در ایران» می پردازد. بر اساس یافته های این مقاله، مهمترین پیامدهای سیاسی و اجتماعی تداوم ناموزونی توسعه مناطق مختلف کشور، تشدید چالش هایی مانند ادامه مهاجرت از مناطق کمتر توسعه یافته به مناطق برخوردار، بی تعادلی در استقرار جمعیت، شکل گیری پدیده اَبرتراکم جمعیتی در مناطق برخوردار، گسترش حاشیه نشینی در کنار شهرهای بزرگ، افزایش خطرپذیری مراکز زیست، تنش در بهره برداری از منابع زیست محیطی است؛ که این موارد در میان مدت و درازمدت باعث تهدید یکپارچگی و انسجام اجتماعی، شکنندگی اقتصاد ملی، واگرایی های سیاسی شده و امنیت ملی را در بلندمدت به مخاطره می اندازند.
در بخش دوم، پنجمین مقاله «وضعیت انتظام فضایی شهرها و برنامه ریزی راهبردی استقرار جمعیت» در سواحل جنوبی ایران را بررسی و ارزیابی نموده است. ایده اصلی نوشته این است که کیفیت پراکنش و نظام استقرار فضایی جمعیت نقش مؤثری در توسعه پایدار مناطق، تأمین نیازها، بهبود خدمات، ایمنی و امنیت ملی دارد. در این چارچوب مقاله به ارزیابی کیفیت انتظام فضایی شهرها و چگونگی پراکنش جمعیت در مراکز شهری استانهای ساحلی جنوب ایران پرداخته است. «نخست شهری» و قطبی شدن جمعیت، مهمترین ویژگی استقرار جمعیت در مناطق یاد شده است. به استثنای استان بوشهر، در سایر استانها ناموزونی جمعیتی شهرهای استان مشهود است. چنین وضعیتی، ضرورت برنامه ریزی و حرکت به سوی تعادل جمعیت و باز توزیع آن از طریق توجه به مناطق مستعد بارگذاری جمعیت مانند کرانه های دریای عمان، غرب هرمزگان و شرق استان بوشهر را روشنتر می کند.
آخرین مقاله این مجموعه به تحلیل «الگوی حاکم بر نظام برنامه ریزی توسعه پایدار اقتصاد روستایی ایران» اختصاص دارد که مطالعه موردی آن استان یزد است. مفروض نوشته بر این است که نواحی روستایی کشور با مشکلات زیادی چون مهاجرت، بیکاری، تغییرات ترکیب سنی جمعیت، عدم تنوع اقتصادی، استفاده نشدن از توانها و قابلیت ها، آسیب پذیری بالا و غیره روبرو هستند. با توجه به اهمیت موضوع، پژوهش حاضر با هدف تحلیل الگوی حاکم بر نظام برنامه ریزی توسعه پایدار اقتصاد روستایی در استان یزد گردآوری گردیده است. یافته های پژوهش نشان می دهد برنامه ریزی توسعه پایدار اقتصاد روستایی در استان یزد از نظر ویژگی منطبق با رویکرد عقلایی و از نظر الگو منطبق بر برنامه ریزی عملیاتی و هسته ای بوده است. روند برنامه ریزی متمرکز و از بالا به پایین بوده و جوامع محلی در هیچ یک از فرایندهای برنامه ریزی نقشی ندارند.
نگارنده ضمن تشکر از نویسندگان برای پذیرش تدوین مقالات این مجموعه، از همراهی و مساعدت مدیریت محترم و معاونت پژوهشی فعلی و قبلی پژوهشکده، جناب دکتر محمود یزدانفام، دکتر مهدی میرمحمدی، دکتر فرزاد پورسعید و سرکارخانم زهرا احمدی و نیز از زحمات و پیگیری مدیریت فصلنامه مطالعات راهبردی و نیز دفتر تحقیقات کمال قدردانی را دارد. لازم به یادآوری است که مقالات این مجموعه به غیر از مقاله اول و آخر در شماره ۸۳ فصلنامه مطالعات راهبردی در پاییز ۱۳۹۷ به چاپ رسیده است و مقاله آخر نیز در مجله پژوهش و برنامه ریزی روستایی، شماره ۲۶ ، در تابستان ۱۳۹۸ نشر یافته است . هرچند هریک از مقالات با رویکردهای متفاوت، مسائل متمایزی از توسعه منطقه ای در ایران را مورد توجه قرار داده، ولی نکته تمرکز و محوری آن فهم وضعیت، مسائل و تبیین چرایی وضعیت و مؤلفه های توسعه منطقه ای در کشور می باشد و امید است انتشار این مجموعه در کنار متون ارزشمند مطالعات توسعه منطقه ای به غنای این حوزه علمی مساعدت نموده و مورد اقبال استادان و محققان این عرصه واقع شود.
میرقاسم بنی هاشمی
زمستان ۱۳۹۸
